La reforma del TUO de la Ley General de Minería en Perú es clave para modernizar el sistema concesional, garantizar responsabilidad ambiental, coherencia territorial y transparencia. Análisis con estadísticas oficiales y evidencia.
1. El problema de fondo: un modelo concesional débil y desordenado
El Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería es la norma que regula el régimen concesional minero en el Perú desde 1992 en adelante, actualizada constantemente por el Ministerio de Energía y Minas para recoger modificaciones normativas.
Ese marco legal fue construido antes de retos ambientales, climáticos y territoriales contemporáneos, como el fortalecimiento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) o los compromisos climáticos asumidos con el Acuerdo de París. Esto ha permitido la concesión de derechos mineros sin filtros previos sólidos de evaluación ambiental ni de compatibilidad con planificación territorial.
Además, el diseño del régimen concesional ha generado resultados desiguales y conflictivos en la práctica.
2. Estadísticas oficiales y evidencia verificable
Alta concentración de derechos mineros
Según el Observatorio de Conflictos Mineros (OCM), de aproximadamente 19 000 titulares de concesiones en el Perú, apenas 191 concentran más del 50 % de las áreas concesionadas, lo que representa una alta concentración de derechos mineros que limita el acceso a pequeños productores y favorece espacios de poder y acumulación de tierra.
En cifras absolutas, más de 20 millones de hectáreas están concesionadas, equivalente al 16 % del territorio nacional, aunque menos de dos millones están en operación o exploración efectiva.
Problemas de formalización y minería informal
Estudios académicos señalan que, a pesar de esfuerzos de formalización (como el REINFO), menos del 30 % de los inscritos en el registro culminan el proceso de formalización, mientras que miles operan de manera irregular en concesiones ajenas o sin autorización real.
Evidencias muestran que:
- De más de 82 000 operadores registrados, sólo unos 20 000 permanecen activos en formalización, y más del 75 % están suspendidos.
Esto revela que el problema no es solo de formalización transitoria, sino de diseño institucional.
Conflictividad socioambiental vinculada a minería
Según la OCDE, más de la mitad de los conflictos sociales activos en el país están relacionados con temas socioambientales —y aproximadamente dos tercios de esos conflictos se vinculan directamente al sector minero—, siendo una de las principales fuentes de resistencia local y de deslegitimación institucional.
3. El núcleo del modelo extractivo: qué no permite la ley actual
La Ley General de Minería (TUO 014-92-EM) establece que la concesión minera es un derecho real que otorga facultades de exploración y explotación sin que ello esté condicionado a un análisis completo de compatibilidad ambiental o territorial en la fase inicial.
Es decir, la concesión se entrega antes de hacer un filtro exhaustivo de impacto —y en muchos casos sin coordinación con instrumentos territoriales como la Zonificación Ecológica y Económica o mapas de fragilidad climática—. Esto crea una expectativa de derecho que influye incluso en decisiones posteriores de evaluación ambiental o consultas comunitarias.
4. Cinco ejes para reformar el TUO: lo que debe cambiar
1. Condicionamiento ambiental real de la concesión
Hoy, la concesión se otorga como derecho amplio sin análisis de compatibilidad territorial antes del otorgamiento.
Propuesta:
Condicionar la vigencia efectiva de la concesión a:
- Compatibilidad con ordenamiento territorial vinculante.
- Opinión técnica ambiental específica para zonas de alta fragilidad.
- Alineación con categorías estrictas de protección ecológica.
Esto garantiza que no se entreguen concesiones en zonas donde el suelo o ecosistemas no deben ser intervenidos.
2. Caducidad por inactividad estratégica
El acaparamiento de concesiones sin actividad productiva es una realidad que deja tierras fuera de uso efectivo mientras limita el acceso de otros actores.
Propuesta:
- Establecer plazos máximos de inactividad.
- Caducidad automática para concesiones que no desarrollan actividad exploratoria o productiva en plazos definidos.
- Revisiones periódicas obligatorias por parte del MINEM.
Esto promueve eficiencia económica y libera territorio para usos compatibles.
3. Garantías ambientales obligatorias desde etapas tempranas
La legislación actual tradicionalmente exige garantías de cierre al final del ciclo de vida del proyecto, lo cual deja riesgos ambientales sin protección en etapas tempranas.
Propuesta:
- Fondos de cierre de minas garantizados desde el inicio.
- Garantías ambientales progresivas vinculadas al nivel de intervención.
Esto protege mejor a las comunidades y al Estado frente a pasivos ambientales futuros.
4. Transparencia de beneficiarios reales
La falta de transparencia en la titularidad real de concesiones permite que actores con vínculos poco claros operen sin escrutinio.
Propuesta:
- Registro público de beneficiarios finales.
- Integración con sistemas nacionales de prevención de lavado de activos.
- Coordinación con SUNAT y Fiscalía para supervisión fiscal y penal.
La transparencia fortalece la gobernanza y reduce riesgos de crimen organizado en la cadena extractiva.
5. Prioridad de derechos humanos y ambientales
La minería no puede operar al margen de los derechos fundamentales de comunidades y de compromisos climáticos del país.
Propuesta:
- Principio de coherencia climática aplicable a toda concesión.
- Compatibilidad con áreas protegidas y ordenamiento territorial vinculante.
- Prohibición explícita de nuevas concesiones en ecosistemas críticos.
Esto alinea las concesiones con la normativa ambiental nacional y global.
5. Beneficios de una reforma estructural
Una reforma del TUO que incorpore estos ejes permitiría:
- Reducir conflictos socioambientales y judicialización de proyectos.
- Mejorar la eficiencia en la gestión territorial.
- Aumentar la legitimidad social del sector minero.
- Atraer inversión responsable y sostenible.
- Reducir incentivos a la minería informal e ilegal.
Una minería ordenada, transparente y compatible con ecosistemas genera mayor confianza y estabilidad jurisdiccional.
Conclusión: una minería sostenible empieza por la ley
La reforma del TUO de la Ley General de Minería no es una cuestión técnica menor ni un trámite cosmético.
Es una transformación estructural del modelo concesional, que da coherencia real entre:
- El uso del territorio
- Las exigencias ambientales
- La transparencia de la actividad extractiva
- La protección de derechos comunitarios y climáticos
Si el Perú pretende ser un país competitivo y atractivo para inversiones que respeten la naturaleza y las comunidades, esta reforma es una pieza central del rompecabezas que falta completar.